為了解決地方政府拖欠企業(yè)賬款問(wèn)題，今年國(guó)務(wù)院明確在今年4.4萬(wàn)億元地方政府專項(xiàng)債券中，安排部分資金消化地方政府拖欠企業(yè)賬款。這一政策已經(jīng)逐步落地。

近期，湖南省人大常委會(huì)批準(zhǔn)了湖南省2025年省級(jí)預(yù)算調(diào)整方案。根據(jù)當(dāng)?shù)毓倜綀?bào)道，此次方案中財(cái)政部分兩批下達(dá)湖南省新增債務(wù)限額1823億元，其中專項(xiàng)債務(wù)1465億元，其中用于解決拖欠企業(yè)賬款200億元。這意味著湖南計(jì)劃今年發(fā)行200億元新增專項(xiàng)債券，用于專門解決拖欠企業(yè)賬款。而其他部分省市也將有類似安排。

財(cái)達(dá)證券常務(wù)副總經(jīng)理胡恒松告訴第一財(cái)經(jīng)，專項(xiàng)債券用于解決拖欠企業(yè)賬款的政策是于2025年兩會(huì)期間第一次提出，往年并未有過(guò)此類操作。在償還拖欠企業(yè)賬款工作中，專項(xiàng)債資金由財(cái)政部劃撥至省級(jí)財(cái)政廳，省級(jí)財(cái)政廳再依據(jù)規(guī)劃和需求分配至地方財(cái)政局，最后由財(cái)政局撥付給符合條件的企業(yè)。需注意，專項(xiàng)債并非清償所有欠款，只有納入前期摸排形成的專門企業(yè)名單內(nèi)的企業(yè)，才能獲得資金支持。

胡恒松表示，去年12月相關(guān)部門梳理摸排各地市、區(qū)縣拖欠企業(yè)賬款的情況。以北部某省為例，此次匯總拖欠賬款的情況以已簽署的合同為準(zhǔn)，省內(nèi)11個(gè)地市及其下轄區(qū)縣均通過(guò)當(dāng)?shù)刎?cái)政局報(bào)送，并經(jīng)由省財(cái)政廳匯總后反饋給工信部。后由各地財(cái)政部門安排發(fā)行后轉(zhuǎn)貸給地市、區(qū)縣地方政府，地市、區(qū)縣地方政府拿到資金后，以合同為基準(zhǔn)支付給被拖欠款項(xiàng)的企業(yè)。

專項(xiàng)債首次支持償還拖欠企業(yè)賬款

近些年經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，部分企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，其中拖欠賬款加劇了企業(yè)經(jīng)營(yíng)壓力。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2024年末，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)應(yīng)收賬款26.06萬(wàn)億元，比上年末增長(zhǎng)8.6%。

目前，中小企業(yè)應(yīng)收賬款規(guī)模增長(zhǎng)、賬期拉長(zhǎng)，“連環(huán)欠”現(xiàn)象較為突出。賬款拖欠既有企業(yè)之間拖欠，也有政府拖欠企業(yè)。為了破解這一難題，中國(guó)首先加大解決政府拖欠企業(yè)賬款問(wèn)題。

去年10月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決拖欠企業(yè)賬款問(wèn)題的意見(jiàn)》，對(duì)推進(jìn)解決拖欠企業(yè)賬款問(wèn)題作出系統(tǒng)部署。今年新修訂的《保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付條例》，強(qiáng)化了地方政府的責(zé)任，加大了治理拖欠企業(yè)賬款的力度。今年3月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)《加快加力清理拖欠企業(yè)賬款行動(dòng)方案》。

在解決地方政府拖欠企業(yè)賬款眾多舉措中，今年一個(gè)新舉措是地方政府發(fā)行專項(xiàng)債券籌資，來(lái)償還拖欠企業(yè)賬款。

比如，今年政府工作報(bào)告提出，擬安排地方政府專項(xiàng)債券4.4萬(wàn)億元、比上年增加5000億元，重點(diǎn)用于投資建設(shè)、土地收儲(chǔ)和收購(gòu)存量商品房、消化地方政府拖欠企業(yè)賬款等。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授溫來(lái)成告訴第一財(cái)經(jīng)，今年采取專項(xiàng)債來(lái)償還拖欠企業(yè)賬款是一個(gè)新舉措，一般來(lái)說(shuō)這筆資金都由地方政府使用，未來(lái)相應(yīng)償債責(zé)任也在地方，這也是應(yīng)對(duì)當(dāng)前問(wèn)題的一個(gè)臨時(shí)性應(yīng)急舉措。

從上述湖南預(yù)算調(diào)整情況來(lái)看，湖南今年發(fā)行用于解決拖欠企業(yè)賬款的200億元新增專項(xiàng)債券均由省級(jí)轉(zhuǎn)貸給市縣使用，湖南用于解決拖欠企業(yè)賬款新增專項(xiàng)債占當(dāng)?shù)匦略鰧ｍ?xiàng)債總額比重約14%。

目前全國(guó)今年4.4萬(wàn)億元新增專項(xiàng)債券中，官方尚未明確具體用于解決拖欠企業(yè)賬款的額度。

胡恒松表示，在他與部分地區(qū)財(cái)政主管部門的交流中了解到，當(dāng)?shù)財(cái)M用于拖欠企業(yè)賬款的額度大概為17%左右。他預(yù)計(jì)今年全國(guó)化解拖欠企業(yè)賬款的額度總量應(yīng)該會(huì)在15%-20%的范圍內(nèi)。溫來(lái)成預(yù)估，今年全國(guó)新增專項(xiàng)債用于解決拖欠企業(yè)賬款的比重大概在10%以上。

若按前述專家估算最低10%比例估算，今年4.4萬(wàn)億元新增專項(xiàng)債中或有超4400億元資金用于解決拖欠企業(yè)賬款，當(dāng)然實(shí)際數(shù)據(jù)有待官方披露。

根據(jù)企業(yè)預(yù)警通數(shù)據(jù)，截至目前，地方政府共計(jì)發(fā)行新增專項(xiàng)債券約16541億元，其中沒(méi)有披露具體項(xiàng)目的特殊新增專項(xiàng)債約2509億元，特殊新增專項(xiàng)債占總額比重約15%。

胡恒松表示，專項(xiàng)債解決拖欠企業(yè)賬款有助于推動(dòng)資金回流至企業(yè)，既能為企業(yè)再投資注入必要資金，又能依托資金注入持續(xù)擴(kuò)大生產(chǎn)，從多維度激活經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力。尤其在當(dāng)前逆周期調(diào)控背景下，此舉或?qū)⒃谝欢ǔ潭壬蠈?duì)沖經(jīng)濟(jì)下行壓力。

地方償還風(fēng)險(xiǎn)可控

所謂地方政府專項(xiàng)債券，是為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行，以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入作為還本付息資金來(lái)源的政府債券，一般來(lái)說(shuō)，專項(xiàng)債券確實(shí)應(yīng)用于有一定收益的項(xiàng)目，并以項(xiàng)目收益還本付息。此次地方通過(guò)發(fā)行專項(xiàng)債來(lái)償還拖欠企業(yè)賬款，未來(lái)如何償還債券本息？

胡恒松表示，近年來(lái)地方財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力，保障基本民生等支出持續(xù)增長(zhǎng)，財(cái)政收支壓力持續(xù)增大，部分地方無(wú)法正常支付企業(yè)賬款。專項(xiàng)債券資金用于償還拖欠企業(yè)賬款，從屬性上來(lái)說(shuō)確實(shí)是置換已有債務(wù)（還舊債），與置換隱債形式相當(dāng)。目前并沒(méi)有明確的償還來(lái)源，實(shí)際上還是要靠地方財(cái)政償還，也就是“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱”。

他認(rèn)為，與置換隱性債務(wù)的本質(zhì)不同，置換隱性債務(wù)是為了降低地方政府融資成本，而償還企業(yè)拖欠款，其主要目的是保證地區(qū)內(nèi)中小企業(yè)的生存及經(jīng)營(yíng)，進(jìn)而提高地區(qū)的財(cái)政（稅收）收入。此次地方發(fā)行新增專項(xiàng)債券，未來(lái)可以由再融資專項(xiàng)債券的方式持續(xù)化解，或是在財(cái)政狀況好轉(zhuǎn)后，由地區(qū)財(cái)政資金進(jìn)行償還。

溫來(lái)成表示，從最新的規(guī)定來(lái)看，未來(lái)用于償還拖欠企業(yè)賬款的專項(xiàng)債券本息，必要時(shí)甚至可以通過(guò)調(diào)入一般公共預(yù)算資金等來(lái)解決，以防止償債風(fēng)險(xiǎn)。

去年底國(guó)務(wù)院辦公廳公布的《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見(jiàn)》（下稱《意見(jiàn)》）明確，對(duì)專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)的政府性基金收入和項(xiàng)目專項(xiàng)收入難以償還本息的，允許地方依法分年安排專項(xiàng)債券項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金，以及調(diào)度其他項(xiàng)目專項(xiàng)收入、項(xiàng)目單位資金和政府性基金預(yù)算收入等償還，確保專項(xiàng)債券實(shí)現(xiàn)省內(nèi)各市、縣區(qū)域平衡，省級(jí)政府承擔(dān)兜底責(zé)任，確保法定債務(wù)按時(shí)足額還本付息，嚴(yán)防專項(xiàng)債券償還風(fēng)險(xiǎn)。

胡恒松表示，此次專項(xiàng)債券用于解決地方政府拖欠企業(yè)賬款的影響顯著，意味著專項(xiàng)債券的用途是可以多樣化的，可以不單單局限在政府投資項(xiàng)目上。時(shí)間線上來(lái)看，從2024年底提出的專項(xiàng)債券用于化解隱性債務(wù)、解決存量商品房、土地儲(chǔ)備項(xiàng)目，再到今年政府工作報(bào)告提出的解決拖欠款，專項(xiàng)債券的用途導(dǎo)向明顯，即只要是有利于地方政府解決財(cái)政問(wèn)題的方向都是支持的。

上述《意見(jiàn)》明確，實(shí)行專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域“負(fù)面清單”管理，未納入“負(fù)面清單”的項(xiàng)目均可申請(qǐng)專項(xiàng)債券資金，這使得專項(xiàng)債投向進(jìn)一步擴(kuò)大。《意見(jiàn)》同時(shí)明確，專項(xiàng)債券依法不得用于經(jīng)常性支出，嚴(yán)禁用于發(fā)放工資、養(yǎng)老金及支付單位運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、債務(wù)利息等。

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